Запись на
консультацию
+7 930 802 88 77
консультацию
Опыт наших адвокатов более 15 лет
Опыт наших адвокатов более 15 лет
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье рассматриваются проблемные аспекты развития конституционной территориальной модели местного самоуправления. Анализируются соответствующие положения Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Делается вывод о необходимости сохранения конституционной сущности местного самоуправления.
In the article are considered some problem aspects of a development of the constitutional territorial model of local self-government. There is analyzes relevant provisions of Federal law dated 27.05.2014 No. 136-FZ «On amendments to article 26.3 of the Federal law «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation and Federal law «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation». We make up a conclusion about the need to preserve the constitutional entity of local government.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление, вертикаль исполнительной власти, органы местного самоуправления, прямые выборы.
A local government, a public administration, the vertical of executive power, the institutions of local self-government, a direct election.
Тенденция развития законодательства приобрела в России особую актуальность. Осенью 2013 г. Государственная Дума РФ подготовила отчет по итогам организованной ею ревизии Конституции РФ, конституционных законов, всех кодексов, а также избирательного законодательства (всего ревизии было подвергнуто около 200 законов). По результатам проверки было установлено, что проведенные в последнее двадцатилетие реформы не привели к возникновению в стране работающей эффективно правовой системы, а, напротив, повлекли новые политико-правовые проблемы.
К числу таких проблем можно отнести чрезмерное количество принятых законов, затянутые сроки их принятия и в целом нечеткий регламент законодательного процесса, отсутствие политических механизмов раскрытия общественного запроса и недоступность ознакомления с законопроектами для большинства населения, внесение множества изменений в законы, что существенно затрудняет их применение, а иногда полностью блокирует его.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131) стал необходимой базой для осуществления местного самоуправления в России.
В соответствии с Конституцией РФ источником власти в России является многонациональный народ, который осуществляет ее непосредственно либо опосредованно через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3) [1].
Федеральный закон систематизировал нормы об организации местного самоуправления в России, конкретизировал полномочия органов местного самоуправления, закрепил территориальную, организационную, экономическую основу местного самоуправления, порядок участия граждан в осуществлении местного самоуправления, нормотворческую деятельность органов местного самоуправления [2].
С момента принятия закона в него систематически вносились и вносятся изменения и дополнения, которые корректируют основы местного самоуправления.
Это свидетельствует о нестабильности законодательства в области местного самоуправления, дезорганизует работу органов местного самоуправления и порождает ряд сложностей при реализации положений ФЗ № 131.
За последние двадцать шесть лет местная власть пережила ряд глубоких потрясений, связанных, во-первых, с учреждением в конце 90-х гг. в системе местных советов таких структур, как президиумы советов и председатели советов, приведшие к конфликтам этих новых органов и исполнительных комитетов советов. Во-вторых, радикальные изменения в системе местной власти произошли в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», который, в частности, заменил коллегиальный орган управления (исполнительный комитет) на главу местной администрации, действовавшего на основе единоначалия. Была существенно изменена компетенция местных советов. В-третьих, коренной перестройке подверглись местные органы власти осенью 1993 в результате “президентской реформы” местного самоуправления: новое “здание местного самоуправления” было построено на основе указов Президента РФ, многие положения которых не соответствовали Конституции Российской Федерации. С принятием и вступлением в силу в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реорганизации местной власти.
Конституционные принципы местного самоуправления в связи с развитием муниципального законодательства, судебной практики (включая и практику Конституционного Суда РФ) по вопросам местного самоуправления, а также практики взаимодействия муниципальных органов власти и органов государственной власти стали обретать свою “плоть”, материализуясь в муниципальной деятельности, работе союзов и ассоциаций муниципальных образований и т.д.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что Россия исчерпала свой лимит на политические и социально-экономические потрясения, радикальные преобразования, может быть отнесен и к системе местного самоуправления, формирующейся на основе конституционных положений о местной власти и ее соотношении с государственной властью.
Местное самоуправление является самостоятельным, осуществляет вопросы местного значения, имеет свой бюджет, муниципальную собственность, самостоятельно формирует систему и структуру органов местного самоуправления, которые не входят в единую систему органов государственной власти (ст. 12).
Следовательно, государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, еще не определилось с его моделью, а это значит, что статус данного института еще не определён в системе органов публичной власти, что затрудняет процесс выстраивания взаимоотношений местного самоуправления с государством в лице его органов.
Предоставленное право органам государственной власти субъектов РФ определять в законах субъектов РФ выборы глав муниципальных образований путем прямых, всеобщих, равных выборов либо путем выбора их представительными органами — это законодательное право решения вопросов формирования органов местного самоуправления самим субъектом РФ.
Предпочтительным для большинства субъектов РФ оказался второй вариант выборов главы муниципального образования, при котором мнение непосредственно самого населения муниципального образования как источника власти уже не учитывается, поскольку закон субъекта РФ является для муниципальных образований обязательным для применения.
Таким образом, законодательно закреплено право органов государственной власти на отмену прямых выборов глав муниципальных образований, что свидетельствует о введении административных методов управления «на местах» и нарушении конституционного права населения на территориальную самоорганизацию. Возникает ситуация, при которой население отдаляется от власти, которую оно же призвано осуществлять.
Вопреки заявлению В.В. Путина на пресс-конференции 19 декабря 2013 г.: «Мэров надо только выбирать. Дело в том, что муниципалы — это самый близкий уровень власти к людям. Поэтому мэры должны быть такими, которых народ лично будет знать, чтобы прийти к нему, сесть и поговорить о проблемах и путях решения» [3].
Конституция РФ предусматривает тот факт, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, которые не учитываются при принятии законов в субъектах РФ о выборах главы муниципального образования.
ФЗ № 131 имеет норму, предусматривающую избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (подп. 1 п. 1 ст. 36). Глава муниципального образования, избираемый депутатами представительного органа из кандидатов, представленных конкурсной комиссии, становится одновременно главой местной администрации (подп. 5 п. 1 ст. 36).
Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ непосредственно влияют на процесс избрания главы муниципального образования и начинают строить свои отношения с органами местного самоуправления на основе принципа «власти и подчинения».
Очень важно, определяя порядок и формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, учитывать сущность и назначение местного самоуправления, а также интересы государства и местного самоуправления [4].
В процессе реформирования местного самоуправления особое место необходимо отводить взаимодействию между региональными и муниципальными органами публичной власти, которые наиболее приближены к населению [5, с. 71].
Мы можем говорить о том, что устоялись определенные универсальные конституционные принципы такого взаимодействия (верховенство, высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ, федерализм, национально-территориальное самоопределение и пр.) и специфические для этого взаимодействия конституционные принципы: организационной и функциональной обособленности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; самостоятельности упомянутых органов в пределах своей компетенции; взаимной ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; осуществления полномочий органами публичной власти того уровня, на котором они могут быть реализованы наиболее эффективно (субсидиарность) [6, с. 30; 7, с. 14].
Однако не все провозглашенные принципы в полной мере реализуются на практике. Так, например, принцип взаимной конституционной (публично-правовой) ответственности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления имеет прямое отношение к взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. К конституционно- правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ можно отнести ответственность должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления за неисполнение муниципальных правовых актов (п. 3 ст. 6 ФЗ № 131). Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления может проявиться в отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации актом руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации (ст. 74 ФЗ № 131).
В условиях включения органов местного самоуправления в «вертикаль» органов публичной власти, прежде всего исполнительной власти, шансы привлечения органов государственной власти, должностных лиц субъектов РФ органами местного самоуправления к публично-правовой ответственности ничтожны. Механизм юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления скорее говорит о ее одностороннем характере.
Причиной неисполнения органами местного самоуправления своих полномочий зачастую служат правонарушения со стороны органов государственной власти субъектов РФ (например, невыполнение обязанности органа государственной власти о передаче необходимых финансовых ресурсов для выполнения переданных им региональных государственных полномочий).
ФЗ № 131 предусматривает, что установление местных налогов, сборов является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления (ст. 35), однако перечень местных налогов исчерпывающе установлен Налоговым кодексом РФ, и органы местного самоуправления не могут вводить дополнительные налоги. Закрепленные за местным самоуправлением налоговые доходы являются недостаточными и не позволяют функционировать местному самоуправлению эффективно. В связи с этим необходимо предпринимать дальнейшие шаги по укреплению финансовой основы местных бюджетов, расширять перечень доходных источников, в т.ч. местных налогов, поскольку налоги и иные обязательные платежи являются основными источниками местных бюджетов.
Размытые законодательные формулировки вопросов местного значения, нечеткость правового регулирования полномочий местного самоуправления, предоставленная возможность местному самоуправлению решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения за счет собственных доходов местных бюджетов, не позволяют качественно исполнять полномочия в пределах, закрепленных за местным самоуправлением доходов. Все это позволяет говорить о декларативности принципа самостоятельности местных бюджетов.
Учитывая существующее положение дел, формируется мнение о том, что фактически подлинное местное самоуправление в России не сложилось.
Построение местного самоуправления как института гражданского общества должно строиться на основе законодательства и, прежде всего, конституционных положений (ст. 12, 32, 131 Конституции РФ). Принимаемые субъектами РФ законы не должны противоречить Основному Закону государства и федеральному законодательству. Несмотря на централизацию правового регулирования местного самоуправления (большая часть вопросов в сфере местного самоуправления разрешается на уровне ФЗ № 131), существуют противоречия и коллизии федерального и регионального законодательства.
Можно сделать следующие выводы:
Литература
Публикация 14.03